增幅大落後:2018年廣東省最低工資保障檢視

自2003年中國原勞動及社會保障部頒布《最低工資規定》,並規定各省、自治區和直轄市勞動保障行政部門最少每兩年調整一次最低工資,最低工資一直是廣大勞動人民生活的最低保障。在廣東省,各城市按經濟發展情況分為四個類別,各類城市採用不同的最低工資水平,第一類比第二類高、第二類比第三類高,如此類推 ,廣東省人力資源及社會保障廳(人社廳)定期調整四個類別城市的最低工資。多年來獨立制訂最低工資的經濟特區深圳市,由2018年中開始亦納入此系統,與廣州同列第一類城市,但仍然保持自己現有的最低工資水平。

2018年,除了深圳市的最低工資水平按「兩年一調」原則提升,廣東省其他地區的最低工資水平亦繼2015年凍結後首次獲得調整。勞動力多年來密切關注廣東省工資水平,透過長期調研工作,瞭解當地工人生活水平是否與經濟同步發展。在本文,我們整理近年廣東省各類城市的最低工資變化,比較社會平均工資及指導工資水平,探討最低工資是否仍能發揮保障基層工人生活的功能。

最低工資近年變化比較:2018升幅明顯偏低

2018年,廣東省人社廳及深圳市人社局分別於7月及8月起調整最低工資水平,當中深圳以外的地區更是自2015年5月後,三年多以來首次提升。廣東省人社廳沒有緊隨《最低工資規定》的「兩年一調」原則,是因為廣東省人民政府在2017年發出的《廣東省降低實體經濟企業成本工作方案》,以「進一步完善最低工資調整機制」為由,把最低工資由兩年一調改為「原則上三年一調」 。此做法在法理上存在值得商榷之處,勞動力在2017年的聯署信中曾另文闡述 。然而,縱使最低工資終於在2018年提高,其調整幅度亦明顯不及往年。

 


表一:廣東省各類地區近年月最低工資變化(括號內為升幅,資料來源:廣東省人力資源及社會保障廳)

 


表二:深圳市近年月最低工資變化(括號內為升幅,資料來源:深圳市人力資源及社會保障廳)

 

從上表可見,不論是廣東四類城市或深圳,2011年後的多次調整當中,2018年是升幅最低的一次。當中深圳市最低工資只在八月份上調3%,僅僅與2.9%的同比物價上漲幅度同步 。廣東省四類城市的最低工資,由兩年一調改為三年一調後,調整幅度理應考慮到三年來的物價漲幅,然而現實升幅卻反而比以往更低,可見最低工資升幅是大幅放緩。

與社平工資比較:距離國際標準愈來愈遠

國際勞工組織 (ILO) 參考世界各地最低工資數據,發現大部分地區的最低工資佔社會平均工資比重集中在40%左右,並由此推斷40%可作為日後各國制訂最低工資的初步參照 。在中國,《最低工資規定》為各地政府提供制訂最低工資的建議測算方法,提到最低工資應介乎當地月平均工資的40-60%。2012年「十二五」規劃當中的《促進就業規劃(2011-2015年)》亦提到要讓大多數地區最低工資達到當地從業人員平均工資40%以上 。

雖然國際組織及國內政府部門也曾提出相關建議,但實際上國內大部分地區都未能在「十二五」期間達到上述目標。中國人社部勞動工資研究所測算,在2014年,31個直轄市和省會城市當中,只有9個城市能達到40%的標準 。此後,隨著「供給側結構性改革」方針的定立,此40%目標在「十三五」規劃已不見蹤影。

中國的社會平均工資並沒有統一的計算方法,各省市政府一向分開「非私營單位在崗職工月平均工資」和「私營單位在崗職工月平均工資」兩個數字公布,前者主要涵蓋國有企業、機關事業單位、港澳台商、外商投資企業等用人單位;後者則主要涵蓋私營有限責任公司、私營股份有限公司等等。在2017年末廣東省6341萬就業人員當中,有3720萬人屬非私營單位職工,1369萬人屬私營單位職工。由於前者在官方政策上應用範圍較廣,決定了經濟補償金、社保費等金額,較具公眾認受性,以下比較將以前者的數字為準。

 

表三:2014-2018年廣東省社平工資、最低工資以及最低工資佔社平工資比例(元/月)(資料來源:廣東省人力資源及社會保障局)

 

廣東省最低工資佔社平工資百份比, 2014-2018

圖一:2014-2018 廣東省最低工資佔社平工資百份比

 

比對上述社平工資,由2015年至2017年,由於最低工資凍結,而社平工資一直上升,廣東省的最低工資佔社平工資百份比直線下降。深圳在2017年按「兩年一調」原則上調過一次,但並未改變比例下降的勢頭。從圖表可見,在2014至2017年間,廣東省內所有地區的最低工資均未達當地社平工資的40%,最高也只有30.6%,近年更由於凍結呈不斷下降趨勢,低至23%。

2018年調整最低工資後,第二、三、四類城市的最低工資佔社平工資百分比微升,達到24.74%至26.66%,最低工資升幅僅僅與社平工資升幅同步,未有明顯進步跡象。另一方面,第一類城市廣州及深圳的數字則未因最低工資調整而扭轉下跌趨勢。

比例下跌除了顯示實際情況與《最低工資規定》的建議相距甚遠,亦反映基層工人工資未能與社會整體同步增長,從工作時數來看,他們的生活壓力依然不小。我們曾在2017年進行調查,了解廣州、惠州、東莞、河源四地基層工人的生活開支,發現他們雖然能夠應付消費性支出當中的「發展線」,但這卻是以維持較低水平的基本生活需要,加上每週加班9至20小時換取的 。

最低工資停滯,貧富差距不能縮窄

勞動力認為最低工資除了應確保工人家庭生活最基本所需,也應控制貧富差距,確保各階層工人能共享經濟成果,這和十八屆五中全會提出2020年全面建設小康社會的目標吻合。國際勞工組織指出,最低工資水平應定時調整,避免低收入工人無法享到發展成果,而導致收入差距擴大 。中央政府多年前啟動收入分配制度,以「提低、擴中、控高」作主線 ,主張縮小不合理的收入分配差距。

然而,隨著經濟下行,政府為私人企業減負的壓力增大,近年一直着重供應側改革。廣東省人民政府凍結最低工資的這三年,貧富差距問題沒有改善,甚至有惡化的情況。

 


表四:廣東省按收入五等份分組的城鎮常住居民家庭可支配收入(元/年,括號內為按年升幅)(資料來源:廣東省統計局)

 

由上表可見,在最低工資得以調整的2015年,低收入戶、中等偏下戶及中等收入戶的收入增幅都大於較高收入的兩組居民。而在最低工資凍結的2016至2017年,各組的收入增長幅度則明顯較接近。2016-2017 兩年合計,低收入戶的可支配收入升幅為17.56%,而中等收入戶只有16.95%,兩者皆低於高收入戶的18.51%。可見在凍結最低工資的這段時間,貧富差距不但沒有縮小,更稍為擴大。

最低工資水平低,受益勞動人口有限

一個有效的最低工資,理應保障市場內相當一部分的工人把收入拉高,防止自由市場機制導致工資過低。根據國際勞工組織數據,英國1999年推出新的最低工資時,全國9%的勞動人口工資直接得到提升;在法國,約17%就業人口工資與最低工資相若 。反觀中國廣東省,依據2018年人社部門發布的工資指導價位,最低工資對工人收入的直接幫助就相當有限。

人力資源市場工資指導價位,是各市人社局根據1999年《關於建立勞動力市場工資指導價位制度的通知》指示,每年透過抽樣進行企業薪酬調查,加以調整得出的工資數據。調查範圍不限於非私營單位,也包括私企及社會組織等單位,但公務員及事業單位職員則不包括在內。雖然工資指導價位不是各種社會保障計算基數,不具法律約束力,但這個指導價位在一定程度反映了各行各業的工資水平。各市人社局調整新一年工資指導價位,除了參考普遍工資上漲幅度,亦有其他考量。例如深圳會「儘量將生產中低收入勞動者工資指導價位調高發佈,同時儘量將過高的資料調整」,意味低收入崗位的工資指導價將刻意設定成比調查數字高,估計是為了鼓勵企業酌量提高低收入員工的加薪幅度,縮小社會收入差距。

 


表五:廣東三城市的職業細類數量以及當中工資指導價位與最低工資看齊的數目(資料來源:廣州市人社局、東莞市人社局、惠州市人社局)

 

我們整理2017年《廣東省四類地區工人工資及生活開支》報告中廣州、東莞、惠州三地的工資指導價位(河源沒有發布相關數據),使用工資指導價位的中位數(而非平均數)以顯示大多數人情況。而官方紀錄的行業眾多,我們的分析比較以最多基層工人的行業為主。各地數據時有採用年薪紀錄的情況,在圖表中一律運算為月薪。

我們整理數字,發現只有極少數職業的工資指導價位是以最低工資水平為標準。例如在最低工資水平為2100元的廣州,絕大部分職業的年工資指導水平已超過40000元,也就是月薪三千多元。上述報告已指出,不論是廣州、東莞、惠州、河源,工人未算進加班費前的工資平均都已高於最低工資水平。最低工資水平太低,已不符合市場環境及大部分工人的實際收入情況,這意味著現時最低工資水平的「提低」功效不大。

總結及建議

隨著40年改革開放的社會發展,在廣東省打工的工人的生活看似有改善,一些以前可望不可及的生活商品,現在有部分都能負擔了。可是,近幾年經濟轉壞,在政府為企業減負的方針下,一線工人首當其衝,當中教育、住房及醫療的壓力特別大。我們在2017年的調研中,曾以該地區社平工資的40%作為標準,建議政府2018年各市的最低工資應至少達到以下基數:廣州2,970元、東莞1,922元、惠州2,159元、河源1,884元。一年過去,政府實施的最低工資與以上建議仍有不小距離。

在2019年廣東省各地公布的社平工資中,上述四地分別為:廣州9,320元、東莞5,828元、惠州6,470元、河源5,745元。按此增長,四地最低工資應進一步調整為:廣州3,728元、東莞2,331元、惠州2,588元、河源2,298元。

我們呼籲廣東省政府檢討最低工資三年一調的做法,儘快把調整頻率改回兩年一調,甚至一年一調。這一方面確保低收入工人的工資能追上日益上漲的物價,同時不會與《最低工資規定》的相關條文出現衝突,出現違法情況。

多年來,廣東省維持了上半年調整最低工資的習慣:2010, 2013, 2015 年在五月上調;2011年在三月上調;2008年在四月上調。雖然並非明文規定,但這使政策出台之時,企業跟工人都有心理準備。我們建議廣東省政府按照慣常機制,在2019年年中進行最低工資調整。

與此同時,廣東省政府應重新確認最低工資在「提低」方面的作用。在制訂各地2019年最低工資時,除了依照CPI等物價指標,訂立更貼近基層工人生活所需的最低工資水平,也應正視省內日益嚴重的貧富差距,。所有城市的最低工資都不應低於「非私營單位在崗職工月平均工資 x 40%」的底線,且應訂立長遠計劃,逐步邁向60%的目標。

總而言之,在經濟好的時候,讓各方共同享到發展成果;在困難時期,確保企業和職工適當地分擔壓力,這是政府應有之義。