勞動力就《深圳市社會醫療保險辦法(修訂稿)》的建議

(編按:2012年5月,深圳市政府法制辦就《深圳市社會醫療保險辦法(修訂稿)》徵求公眾意見,勞動力就條文修訂,結合以往接觸過的工友具體經驗,提出以下建議。)

我們歡迎深圳市政府法制辦就《深圳市社會醫療保險辦法(修訂稿)》(下稱《修訂稿》)徵求意見,現試就工人生活實際情況,響應政府的立法意見徵集。喜見新修訂的醫療保險辦法對參保人的保障略有提高,但對於從市外來到深圳打工、為深圳城市建設盡力的打工者而言,尚有不少可商榷之處。

以下為經討論後提出的一系列建議,希望政府可以認真參考,保障廣大打工群眾的權利。

一、明確補充《修訂稿》含糊之處

《修訂稿》對基本醫療保險的形式改動甚大,原辦法中的綜合醫療保險、住院醫療保險、農民工醫療保險和少年兒童住院及大病門診醫療保險被重組成綜合式醫療保險、統籌式醫療保險及綁定式醫療保險三種,而生育保險亦被分拆開來,自成一系統。《修訂稿》中尚有第一百一十八條列明適用於現行生育保險參保人的過渡措施,但對現時住院醫療保險、農民工醫療保險和少年兒童住院及大病門診醫療保險的參保人卻無相關過渡指引。

對照新舊辦法,在費率方面,綜合醫療保險前後分別不太大,統籌式醫療保險較住院醫療保險費率較低,而綁定式醫療保險以上年度本市上崗職工月平均工資(4205元)作為基數後得出的繳費金額與現時農民工醫療保險的繳費額相約。不過在待遇方面,《修訂稿》的報銷額明顯有提升,譬如第五十四條規定「區門診統籌基金在一個醫療保險年度支付給每個統籌式醫療保險參保人或綁定式醫療保險參保人的門診醫療(含急診搶救)費用」,總額上限由800元提高至1000元,而第五十五條規定的住院床位費上限亦不再以定額計算,改以檔次限定之。由此可見,統籌式和綁定式醫療保險的待遇比以往外來務工人員普遍參加的住院和農民工醫療保險的較好。

然而,《修訂稿》中卻包含了不少將報銷金額與參保年期掛勾,鼓勵及早參保的措施,包括第五十二條中,八項大病門診的記帳比例與連續參保年限掛勾,而第五十七條亦規定了每個醫療保險年度由基本醫療保險統籌基金支付的最高限額「按參保人連續參加基本醫療保險的年限確定」。最明顯的莫過於第十三條,規定在深圳市按月領取養老保險待遇的參保人,參加醫療保險且在本市基本醫療保險實際繳費和累計繳費年限達到一定規定年限的,才可停止繳費並繼續享受基本醫療保險待遇,而最低的累計繳費年限亦有15年之久。換言之,對於參保人而言,參保年限的累積比以前更加重要。住院和農民工醫療保險的參保人的繳費相約,是否也可以享有與統籌式和綁定式醫療保險同等的待遇?而如果住院和農民工醫療保險的參保人想要轉為參加《修訂稿》中的保險形式,又能否轉移以往的累積年限?參保人可以自行決定轉入哪一種新的保險形式,還是要由用人單位決定?這些問題在《修訂稿》裡並沒有說明,應該加以明確。

除此之外,《修訂稿》第三十一條提到達到法定退休年齡的參保人可以「將其醫療保險關係轉移到其退休關係所在地」,這裡「醫療保險關係」的內涵應仔細列明,當中可能包括個人帳戶金額、累計繳費年期及其它,而三種保險形式的異地轉移方式,包括對口單位、待遇、手續等亦應有明文規定。第一百零一條關於「參保人違反醫療保險規定」的部分,在條文中也應清楚寫明是哪一些規定。

二、減低退休人員繳費負擔

根據現行的社會醫療保險辦法,「由市社會保險機構按月支付養老保險待遇的非本市戶籍退休人員」的保險費「由市社會保險機構繳交,費用從基本養老保險共濟基金列支」(第二十條),意指領取養老保險金的退休人員在退休後無須再自行繳交醫療保險費。然而正如上文所提及,已退休的參保人仍有機會要繼續繳交保險費,而且是由其個人按月繳費,直到累計繳費年限滿最高25年為止。

早前深圳市人力資源及社會保障局的相關負責人曾向媒體解釋,此改動是基於201171開始實施的《中華人民共和國社會保險法》規定,養老保險基金實行上級統籌,不允許用以應付醫療保險支出。全國醫療保險統籌單位普遍出現豐厚盈餘暫且按下不表,我們理解隨著未來人口結構改變,醫療保險基金的負擔可能會加重,但對於已經停止工作、沒有額外收入的退休人員而言,要他們在維持生計的養老金中撥款繼續繳費至最多25年並不合理。我們建議修改《修訂稿》第十三條,停止繳費並繼續享受基本醫療保險待遇的累計繳費年限應與深圳市享受按月領取養老金待遇的累計繳費年限看齊,由25年減至15年。

另外,《修訂稿》第三十九條規定「退休後長期居住在國內其他城市的參保人……在備案定點醫療機構發生的醫療保險費用由其本人現金支付後,向市社會保險機構申請審核報銷」。現時許多來自外地的務工人員在深圳市參加醫療保險,但退休後均會選擇回到家鄉或戶籍所在地與家人團聚,因此在外地定點醫療機構接受治療的情況應會十分常見,而退休人員也可能會因身體狀況不如壯年,進出定點醫療機構的次數增加,如果這時仍要他們自行墊支醫療費用,將大大加重他們的財政負擔。我們建議退休人員在已向市社保機構備案的定點醫療機構的診療費用,應直接列入基本醫療保險統籌基金的記帳範圍。

三、增加用人單位負擔醫療保險的責任

觀乎過去綜合、住院和農民工醫療保險中,用人單位與個人的繳費比例分別為3:13:12:1。《修訂稿》中規定的綜合式醫療保險和綁定式醫療保險用人單位與個人的繳費比例與綜合和農民工醫療保險的相同,唯獨是統籌式醫療保險的費率有所變動。按第八條所示,「職工參加統籌式醫療保險的,以本市上年度在崗職工月平均工資0.6%的標準按月繳費,其中用人單位繳交0.4%,個人繳交0.2%」,整體費率下降之餘,用人單位與個人的繳費比例亦收窄至2:1,用人單位的付出明顯減少。我們認為用人單位應對職工的醫療保障承擔相應責任,建議將兩者的繳費比例恢復至3:1,即由用人單位繳交4.5%,個人繳交1.5%

除此之外,《修訂稿》第九十六條規定如果「用人單位未按規定繳交醫療保險費……影響參保人連續參保年限、導致其醫療保險待遇損失的,損失部分由用人單位按本辦法的規定標準予以支付」。此條文意味著如果參保人沒有在醫療機構接受治療、不需申請報銷,未按規定繳交醫療保險費的用人單位就無須承擔欠交保險的責任。這不但對其他按規定繳交醫療保險費的單位不公平,整個基本醫療保險統籌基金的財政穩健也會受到很大影響。因此,我們建議取消《修訂稿》第二十條「用人單位和參保人未按規定繳交醫療保險費的,不予補交」的部分,並在第九十六條補充規定用人單位必須補交之前未按規定繳交的醫療保險費。

四、為醫療保險參保人提供便利,並加強保障

1. 按照《修訂稿》第一百一十三條未在用人單位就業者被定義為「非從業居民」,《修訂稿》第七條規定,只有深戶的非從業居民才可參加醫療保險,沒有用人單位的非深戶人員會被視為「非深戶的非從業居民」。《修訂稿》規定的不論是綜合式、統籌式還是綁定式醫療保險,都要求用人單位與其職工同時繳費,換言之,沒有用人單位的「非深戶的非從業居民」就不能參加醫療保險。

然而,沒有用人單位,是否就代表一個人並非務工人員呢?深圳市內有許多非正式就業、或稱「自主就業」的外來務工人員,譬如在菜市場賣菜的、拉車的,都沒有用人單位。他們確實進行了勞動,要依法繳納個人所得稅,而他們對公共醫療服務也有需求,要受到社會保險的保障,為甚麼他們就沒有權利參加社會醫療保險呢?因此,我們建議三種費率不同的保險形式都應該容許個人參加,不必經由用人單位在工資中扣除費用,讓個人可以自行繳費。

2. 《修訂稿》第二十條規定「在醫療保險年度內累計中斷參保超過3個月的醫療保險,自重新參保之月起重新計算其連續參保年限。」

外來務工人員流動性大,由於家鄉始終在別處,因為各種原因,離開一段時間之後又再回到城市務工的情況常有所聞。他們普遍無法連續長時間留在務工所在地,也無法與用人單位建立非常長久的勞動關係,所以連續參保年限被中斷是無可避免的事。不過,他們切切實實的繳納過醫療保險費,我們認為不論務工人員過往繳納了多少年的醫療保險費,只要中斷就將累計參保年限歸零並不合理。因此,我們建議取消《修訂稿》第二十條的最後一段,從此將參保人在不同時間的參保期都計算在連續參保年限內。

3. 《修訂稿》第三十四條規定「統籌式醫療保險、綁定式醫療保險參保單位元,以及無用人單位的統籌式醫療保險參保人,應選定本市一家社康中心為門診就醫的定點醫療機構」。

正如上文所言,深圳市的外來務工人員居住和工作的流動性甚大,對物價和工作機會波動敏感,搬家或轉換工作均十分普遍。如果每次轉換工作或搬家都要重新選定社康中心,將增加許多部門的行政工作。我們建議有關規定可更靈活,容許參保人在與選定社康中心同區或就近的其他社康中心門診就醫,不過住院的醫院則可限定。

4. 《修訂稿》第四十九條第二及三項規定,「綜合式醫療保險個人帳戶積累超過市上年度在崗職工月平均工資的,超過部分可用於支付本人及其已參加本市基本醫療保險的配偶和直系親屬在定點醫療機構就診時自付的基本醫療費用、地方補充醫療費用」和「健康體檢、預防接種費用」。

根據2012312發佈的《廣東省深化城鄉醫療保障體制改革方案》,容許參保職工的直系親屬使用其個人帳戶餘額支付醫療費將是大勢所趨。統籌式和綁定式醫療保險的參保人雖無個人帳戶,但其他方法也可達到家庭共濟的效果。我們建議設立基金最高支付金額累積機制,如果統籌式和綁定式醫療保險的參保人在一個醫療保險年度內未完全報銷當年區門診統籌基金的最高支付額(即《修訂稿》第五十四條建議的1000元),其餘額應可累積至下一個醫療保險年度,三年內均容許參保人的配偶及直系親屬動用。

5. 《修訂稿》第四十五條規定,「參保單位、參保人未足額繳交或中斷繳交醫療保險費的,自未足額繳交或中斷繳交的次月1日起,參保人停止享受醫療保險統籌基金支付的醫療保險待遇,但可繼續使用其個人帳戶餘額」。

這項規定對務工人員的保障並不足夠,原因有二。首先,在崗職工的醫療保險繳費由用人單位直接從每月工資中扣除,如有未足額繳交或中斷繳交的情況,應屬用人單位的責任。此時社保統籌單位應向用人單位追究責任,而非向參保職工施以停止醫保待遇的懲罰。其次,既沒有進入勞動關係、也沒有領取失業保險的外來務工人員不一定失去承擔個人醫保費用的經濟能力,尤其是在深圳這樣職業流動性高的城市,務工人員轉換工作的情況司空見慣,將他們的就業狀況與享受醫保待遇的資格掛勾並不公道。

我們理解未足額繳交或中斷繳交醫保費到停止享受待遇間的時期可用以追究責任或作為職工轉換用人單位的過渡期,但一個月期限難免不足。因此,我們建議《修訂稿》第四十五條作以下修改:「參保單位、參保人未足額繳交或中斷繳交醫療保險費的,自未足額繳交或中斷繳交的第四個月1日起,參保人停止享受醫療保險統籌基金支付的醫療保險待遇,但可繼續使用其個人帳戶餘額」。如果參保人是因為轉換工作而暫時沒有用人單位,我們亦建議容許他們每月自行繳納保險費。

6. 《修訂稿》第五十二條列明瞭八項門診大病的待遇,但記帳比例由一律90%下降至最少60%,降幅達到三分之一。這項修訂令參保人有機會要支付40%,即接近一半的醫療費用,對於因要接受治療而無法工作的參保人而言負擔尤其沉重,而且也違反了社會保險「保基本」的原則。我們認為參保人必須參保超過6年才能享有與以往同等待遇的規定實在太嚴苛,建議參保未滿一年者可報銷大病門診醫療費用80%,滿一年者則可報銷90%

7. 《修訂稿》第六十六條規定,「醫療費用依法應當由第三人負擔,第三人不支付或者無法確定第三人的,參保人可在事故或傷害發生之日起6個月後,申請由基本醫療保險基金先行支付醫療費用」。這意味著在事故發生後的首6個月,如果第三人拒絕承擔任何關乎參保人安危的醫療費用,均要由參保人自掏腰包墊支,並不符合醫療保險「救急扶危」的原則。我們建議這類應由第三人支付的醫療費用由基本醫療基金先墊付,再由市社保統籌單位向第三人追討,令參保人可安心就醫。

8. 《修訂稿》第六十七條規定,「參保人發生的醫療費用已由商業保險報銷的,我市醫療保險基金不重複支付,但對其報銷不足的部分予以報銷」。

現時不少用人單位均會為職工參加商業性質的意外險,而《修訂稿》第二條亦鼓勵個人參加商業醫療保險。然而,現時商業醫療保險的待遇條款並不透明,隨著經濟環境而自行更改條款的情況屢見不鮮,許多職工對待遇和報銷方式不知就裡,也難以獲得資訊。當他們同時也有參加社會醫療保險,就應該率先獲得來自市社保統籌基金的保障。有見及此,我們建議《修訂稿》第六十七條作以下修訂:參保人發生的醫療費用先由我市醫療保險支付,並容許其報銷不足部分由商業險予以報銷。

9. 根據《修訂稿》第九十四條,「參保人社會保障卡丟失未掛失導致其卡被冒用的,造成的個人帳戶金額損失由其本人承擔」。不少務工人員,許多時候並非他們故意不掛失社保卡,而是趕不及在社保統籌單位的辦公時間內掛失。我們建議社保統籌單位完善社保卡掛失機制,延長辦理社保卡掛失手續部門的辦公時間,覆蓋星期六日,甚至考慮提供24小時掛失服務,以方便參保人。

五、減低少年兒童及學生的醫療保險費

原有的四種社會醫療保險形式經過重組後,根據《修訂稿》第七條和第九條,少年兒童和學生改為參加統籌式醫療保險,「由其本人或家庭以本市上年度在崗職工月平均工資0.6%的標準按月繳費」,而學生則需一次性繳納全年醫療保險費用。

隨著全國放寬戶籍限制,來深圳就學的外來務工人員隨遷子女愈來愈多。我們認為將尚未經濟獨立的少年兒童和學生的醫保費用與在崗職工列為同一水準,甚至要一次性繳交(按本市上年度在崗職工月平均工資作為基數,少年兒童和學生需一次性繳交4205 x 0.6% x 12 = 302.8元),大大加重外來務工人員的負擔。因此,我們建議將學校學生和幼稚園幼兒的每月醫保費用調低至本市上年度在崗職工月平均工資0.3%

六、增加基金運營透明度

《中華人民共和國社會保險法》賦予了社會各界依法享受保險待遇,參與監督社會保險基金,而《修訂稿》亦列舉了一些深圳市社會醫療保險基金的運營和監督方法。然而,我們認為現有的措施並不足夠,無法令社會各界更瞭解基金運營與管理狀況,茲舉例說明如下。

1. 《修訂稿》第五條規定「市社會保險基金監督委員會負責對醫療保險法律、法規、規章的執行情況和基金收支、使用、管理情況實行監督」,第八十五條亦表明「市社會保險條例應當建立健全醫療保險基金的財務制度,並將醫療保險基金收支情況向社會公佈」,可是基金監督委員會卻沒有注明會按《社會保險法》第八十條所定成立。同時,向公眾公佈業績的頻率、方式和內容也沒有清楚說明,令社會各界——包括個人、工會——無從掌握具體資訊,監督基金淪為空談。

2. 現行的社會醫療保障辦法第三十條列明住院醫療保險和農民工醫療保險參保人的醫療保險費將分別進入區門診統籌基金、調劑金和大病統籌基金,三個基金的分賬方式均有清楚列明,可是在《修訂稿》中,三個基金的分賬方式卻改寫為「另行規定」。區門診統籌基金和調劑金的受惠者是統籌式和綁定式醫療保險的參保人,如果無法確定其醫療保險費進入區門診統籌基金和調劑金的最低數額,他們無法得知自己的繳費實際上對社會共濟的基金有多少貢獻,而從醫療保險中得到的待遇也成疑問。

3. 《修訂稿》第六十八條容許「市社會保險機構選擇醫療條件和社會信譽較好的營利性醫療機構作為定點醫療機構,選擇管理條件和社會信譽較好的零售藥店作為定點零售藥店」,並按第七十三條,需進行每兩年一次的信用等級評定,並公佈評定結果。我們歡迎信用評級的做法,但也認為如果不同時公開評定的標準和過程,只知道結果的話,社會各界仍是無法參與監督。

綜合上述各點,我們建議社會保險基金在收支、營運、監督方面都應該按《中華人民共和國社會保險法》所設定的標準,增加透明度和投入社會各界的參與。

總括而言,我們認為《修訂稿》對外來務工人員的保障稍有改善,不過我們最希望看到的,還是一個不分深戶與非深戶,所有在深圳共同生活、工作,為城市發展盡一分力的人,都可以按個人能力繳費,並享受同等待遇的醫療保障制度。

勞動力就《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》(徵求意見稿)提交之意見書

(編按:去年五月,中華人民共和國人力資源和社會保障部公佈《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》(徵求意見稿),徵求社會各界意見和建議。勞動力當時亦向人保部提交了意見書如下。)

《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》(徵求意見稿)意見書
勞動力

我們歡迎人力資源和社會保障部就《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》(下稱《實施規定》)徵求意見,結合基層工人的實際待遇情況,我們提出以下意見。

第一章 關於基本養老保

《實施規定》應明確補充規定,享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭、工資低於職工社會月平均工資40%的勞動者等所需個人繳費養老保險部分,由政府給予補貼繳納。因為以上人群現時已難以維持生活所需,更沒有能力繳納養老保險費。為了全民共用發展成果,老有所養,保基本、可持續的方針,政府財政應給予補貼照顧,來確保生活的基本保障。

在《實施規定》 第34條基本養老保險繳費不足15年人員的繼續繳費細則中,應明確規定達到退休年齡的享受最低生活保障的人、喪失勞動能力的殘疾人、低收入家庭、工資低於職工社會月平均工資40%的勞動者等所需個人繳費部分,由政府給予補貼繳納,包括一次性補足,或者轉入新農保或者城鎮居民社會養老保險。原因是在退休年齡時,以上這些人群基本上無能力一次性補足繳費或繼續有收入繳納保險金。

由於養老保險金是長年累積,銀行可以進行投資,同時也有通脹問題。《實施規定》要明確如何處理養老保險金保值問題。我們建議明確保障個人帳戶額能夠得到通脹率外加2%的利率保值保證。

《實施規定》第7條應明確可自由選擇退休地區領取養老金,不受繳款地和戶籍地限制,保障居住自由和選擇公平。

《社會保險法》第64條規定「基本養老保險基金逐步實行全國統籌……」。現時全國不同地區的繳費比例不一,珠三角用人單位繳費比例為12%-16%不等,中西部地區企業開始實施用人單位20%的繳費比例,《實施規定》應明確規定,全國統一繳費基數標準,在一定年期內全國不同統籌地區應實行用人單位統一20%的繳費比例,以保障有足夠的基金保障全民養老。

《實施規定》應明確基本養老保險基金政府給予補貼的具體內容,在《社會保險法》第11條規定:基本養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成。因為現實操作中,大部份人沒有得到政府給予任何補貼。

《社會保險法》第20條規定:新型農村社會養老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合。現實操作中,在這一方面不透明。建議《實施規定》明確集體補助和政府補助具體指的是什麼?

第三章 關於工傷保險

在實際工傷醫療中,出現自費的醫療支出專案,應在《實施規定》明確此等支出若為必須治療部分,應由社保基金支付,避免引起爭議。

《社會保險法》第36條規定:工傷認定和勞動能力鑒定應當簡捷、方便。《實施規定》應明確工傷認定的簡捷、方便的措施。比如,社保機構有權去非法用人單位或未註冊的用人單位或很難有證明勞動關係受到工傷的用人單位進行監察。

第六章 關於法律責任

《實施規定》在第21條應進一步明確用人單位拒不出具終止或解險勞動關係證明的法律責任,承擔賠償責任,所指的是什麼賠償內容。另外,除賠償外,用人單位必須負刑事責任。

第七章 其他

在《實施規定》第30條用人單位欠繳的溯及力方面,對201171日前發生的用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為,《實施規定》應明確規定最多可以溯及15年,以保障工齡長,特別是即將退休的年長職工。而非按照國家和地方人民政府的有關規定執行,導致混亂和不公。

2011年5月19